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对能源监管机构改革的政策建议

        2019-03-26 10:41:06 来源:

        新一轮的国务院机构改革方案已经出台并在全国人大会议上批准了。很可惜,业界期盼很高的能源部并没有着落。现行的能源管理体制基本上没有变化,与此对应的能源监管体制也维持了旧制,这不禁令人嘘唏。中国的能源监管体制从2003年的电监会为开端,经历了完整的三届政府任期,走过了十五年的探索,积累了各种各样的问题与矛盾。党的十九届三中全会《关于党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)提出了国家治理体系和治理能力现代化的导向,在行管理体制改革和政府职能转变中,要减少微观管理事务和具体审批事项,加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护方面的职能。而我国目前的能源监管体制与《决定》中所提出的改革方向还有很大的差距,通过回顾我国能源监管体制变化历程,有助于厘清这些问题产生的根源,寻找到体制改革的方向。

        我国的能源监管体制开端于2002年的电力体制改革,电改5号文提出了构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系,同时设立国家电力监管委员会,按国家授权履行电力监管职责,并且提出转变政府职能,充分发挥市场配置资源的基础性作用,改善政府宏观调控,改革电力项目审批办法,加强电力市场监管。电监会也是我国第一个专门针对自然垄断行业设立的专业性独立监管机构,对于我国建立起市场经济条件下的政府监管体系也算得上是迈出了第一步。而且5号文提出的这些改革设想拿来今天来看,仍然不过时,具有相当现实的指导意义。电监会的主要职责是制定电力市场运行规则,监管市场运行,维护公平竞争,颁发和管理电力业务许可证,处理电力市场纠纷,负责社会普遍服务政策的实施。从电监会的职责定位来看,也明显是借鉴了发达市场经济国家电力监管机构的基本经验,其职责定位也是基本清晰的。

        由于上一轮电力市场化改革到后期基本陷入停滞,作为电力市场监管机构的电监会也陷入了“无市可监”的尴尬地位,其电力市场监管职责的履行基本停留在纸面上而无法完全执行,因此在2013年的大部制改革中与国家能源局合并而重新组建了国家能源局。这一机构调整使我国独立行业监管机构不再存在,而回到了“政监合一”的状态。从内设机构来看,新组建的国家能源局基本保留了原国家能源局内设专业司局,原电监会内设的市场监管部、输电监管部、供电监管部、价格与财务监管部缩编为市场监管司,原电监会内设的安全监管局转为新组建的国家能源局内设的电力安全监管局。单单从内设机构的数量上看,新组建的国家能源局市场监管方面的职能得到了明显的削弱。而且在政监合一的格局之下,国家能源局不仅继承了原国家电监会电力市场监管方面的职能,还增加了国家能源规划、计划、产业政策和重大项目在地方执行情况的监管职能。这一点突出反映在电监会派出机构划转国家能源局之后,增加了一个行业监管处负责履行这项职能。严格意义上而言,行业监管与市场监管是两项完全不同的职能,行业监管的主体是中央政府,客体是地方政府,对象是地方政府能源主管部门所制定的地方性能源发展规划与政策,具体的实施主体是国家能源局的派出机构,这一点与国土和环保部门的派出机构履行土地和环保督察的职能是类似的,属于政府内部的行政督察。而市场监管的主体是包括中央政府和地方政府在内广义上的政府,客体是各类市场主体,对象是市场交易行为,根据市场层级不同可由国家能源局或者其派出机构实施。

        本来这两种监管职能还相对容易区分。然而在2013年新一届政府大力推进简政放权改革,实行审批权下放的同时,要求加强事中事后监管。国家能源局作为政监合一的行业主管部门,在落实这种政府职能转变的改革理念的主要举措是向地方政府下放能源领域的项目审批权,同时加强对地方在行使项目审批权过程中的事中事后监管,而具体的执行机构则是国家能源局市场监管局及派出机构。这样一来便出现了问题。因为这种事中事后监管行为从职能分类上属于行业监管的内容,让市场监管司来履行这些职责本身就有些名不正、言不顺。而且无论是市场监管司还是国家能源局的派出机构在中央编办核定的三定方案中本身就定位于履行市场监管的职能,并没有行业监管的内容。因此在具体执行行业监管的过程中遇到了地方政府的强烈质疑和抵制。而且行业监管也缺乏法律层面的依据,原电监会推动制定的《电力监管条例》是立足于电监会市场监管的职能定位,授权电力监管机构履行市场监管的职能。行业监管这种既无职责界定,又无法律依据的行政行为使国家能源局派出机构与地方能源管理部门的关系非常微妙。与此同时,由于履行市场监管职能的机构和人员相比较于电监会时代有了明显缩减,但却要承担新增的行业监管的内容,结果使市场监管的职能履行不能完全到位,与机构重组之前相比还有所弱化。

        从表面上看,简政放权、放管结合、优化服务改革(以下简称放管服改革)使国家能源局作为政监合一的机构在同时履行行业监管和市场监管发生了冲突。然而放管服改革并不能简单理解为在下放审批权的同时做好对地方能源管理部门落实中央能源规划与政策的后续监管。通读近年来《政府工作报告》中关于放管服改革内容,可以看出明确的改革思路是减少政府对经济活动的准入限制,通过取消行政审批和制定部门权力清单的方式来放开市场主体的准入,同时采用“双随机、一公开”的方式来加强事中事后监管,从而使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。而且在确定《政府工作报告》重点任务分工,主要是工商总局这种市场监管机构牵头负责落实事中事后监管方面的内容。因此放管服对政府职能转变所提出的要求,是弱化行政审批的同时加强市场监管。而国家能源局在能源管理方面长期以来形成的行政审批习惯在放管服改革的大背景下仍然存在不适应,再加上机构职能配置上存在着先天不足,就导致行业监管难以到位,市场监管又被弱化这种被动局面。

        目前,新一轮的机构改革方案已经尘埃落定,能源管理机构改革最终并未进入高层的决策视野,反而是加强市场监管的改革设想在新一轮机构改革中得以突出体现。《中共中央全面深化党和国家机构改革的决定》提出:深入推进简政放权。减少微观管理事务和具体审批事项,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,提高资源配置效率和公平性,激发各类市场主体活力。完善市场监管和执法体制。改革和理顺市场监管体制,整合监管职能,加强监管协同,形成市场监管合力。强化事中事后监管。改变重审批轻监管的行政管理方式,把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。创新监管方式,全面推进“双随机、一公开”和“互联网+监管”。

        为了适应这种政府监管职能转变趋势,解决行业监管与市场监管之间的矛盾,在国家能源局的机构设置上,应该将这两种职能进行区分开来,可以借鉴国土和环保督察机构设置经验,建立国家能源督察制度,由国务院授权国家能源局代表国务院对地方政府能源利用和管理情况进行监督检查。而对于国家能源局派出机构,由于区域电力市场的设想在目前的电力市场化改革中已经难以实现,区域能源监管局已经失去了监管对象,可以考虑转为对应区域的国家能源督察局,履行对应区域的监督检查职责。而目前各省电力市场化改革的推进过程中,省级政府有加强省级电力市场的监管需求,可考虑将国家能源局省级监管派出机构下放并入省级能源管理部门。而国家能源局市场监管司则负责全国和区域电力以及能源市场的监管。通过将行业监管和市场监管职能分别由两个内设机构承担,可以解决能源监管过程中所面临的矛盾和问题。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院 徐骏博士

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