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完善垄断行业成本监管法规体系的政策建议

        2019-03-26 10:43:29 来源:

        、垄断行业现行成本监管法律法规体系

        《中华人民共和国价格法》规定政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价,应当开展价格、成本调查,听取消费者、经营者和有关方面的意见。2006年,国家发改委制定发布的《政府制定价格成本监审办法》(国家发展改革委令2006年第42号),2007年颁布《定价成本监审一般技术规范》(发改价格[2007]1219号),为合理审核确定定价成本提供了详细的技术指导。2015年《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(中发[2015]28号)对成本监审工作提出了新要求,提出要逐步建立健全成本公开制度。为适应新要求,国家发展改革委《关于加强政府定价成本监审工作的意见》(发改价格[2016]1329号)明确了健全成本监审制度、创新成本监审方式、推进成本信息公开和夯实工作基础四个方面的具体要求。

        垄断行业的成本监审法律法规主要有国家发展改革委、水利部印发的《水利工程供水定价成本监审办法》(发改价格[2006]310号),国家发改委《城市供水定价成本监审办法》和《关于做好城市供水价格调整成本公开试点工作的指导意见》(发改价格[2010]2613号),国家发展改革委、国家能源局《输配电定价成本监审办法(试行)》(发改价格[2015]1347号)。国家发展改革委关于《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》(发改价格规[2016]2142号)

        、垄断行业成本监管法律法规存在的问题

        1.法律法规体系不够完善

        缺乏成本监管的法律。2010年8月2日,国务院法制办公布了《政府制定价格成本监审条例(征求意见稿)》,向公众公开征求意见。该条例是更高法律层次的成本监审立法,是对成本监管立法的一次尝试,但是由于各种原因,《政府制定价格成本监审条例》并没有颁布实施。到目前为止,还没有出台法律层次更高的专门的成本监管法律。

        2008年5月1日正式实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》(国务院令第492号)第三十七条规定:供水、供电、供气、供热、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照本条例执行,具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。但到目前为止,除了供水行业出台信息公开试点之外,供电、供气、供热、公共交通等垄断行业还没有建立关于成本信息公开的相关法规政策。

        2.成本监审法规的应用缺乏严肃性

        通过调研成本监管实践,发现各地在成本监审过程中,没有严格依据法规政策的规定进行成本监审,如《定价成本监审一般技术规范》详细规定了各项成本依据什么标准确定,或依据什么方法核定等技术性规范,但有些地方成本核定时没有依据专业技术规范,成本监审报告十分简单,企业成本几乎没有核减;有些地方依据过期的政策文件进行成本核定,企业成本核定不够科学。国家制定了垄断行业的成本监审办法,如《供水行业成本监审办法》提出有些事项按地方政府规定确定,但有些省没有出台相应的《成本监审办法》对有些事项进行明确,导致各地区成本监审时按照不同的方法处置同类成本;另外造成成本调查机构自由裁量权过大,法规文件中没有明确规定怎么处置的成本,一律视为合理支出。

        3.垄断行业成本监审需要高位法的协调

        成本监审近几年的变化非常大,修订了一批成本监审法规制度,出台了一批新的行业成本监审法规文件。新的行业制度规范存在相互冲突的地方,需要高位法的协调。以污水处理成本监审为例:《污水处理费征收使用管理办法》(财税〔2014〕151号)提出了两个费及核定主体,污水处理费由县级以上地方价格、财政和排水主管部门共同核定,污水处理服务费由城镇排水主管部门按期核定。2016年国家发展改革委《关于加强政府定价成本监审工作的意见》(发改价格[2016]1329号)界定成本监审职责时提出了“谁定价、谁监审”原则。根据两个文件的规定,污水处理费的定价主体是价格、财政、排水主管部门,价格是牵头部门,应该开展污水处理成本监审;污水处理服务费的核定主体是城镇排水主管部门,城镇排水主管部门也要开展污水处理成本监审。价格主管部门和城镇排水主管部门同时成为污水处理成本监审的主体,两个政府部门到底谁负责污水处理成本监审缺乏明确的界定,导致价格主管部门进行污水处理成本监审时法律依据不足,污水处理成本监审遇到较大阻力。

        完善成本监管法规体系的政策建议

        十八届三中全会将“依法治国”提升到了一个新的战略高度,政府与企业之间是管制者与被管制者的关系,存在着天然的对抗关系,通过法律法规明确政府的权力边界,明确政府成本监审的主体、职责、内容、标准等内容,同时明确规定企业在成本监审中的职责和义务,有利于成本监审工作依法有序开展。

        1.加强成本监审立法

        2015年,国务院对成本监管工作提出了新要求,国家发展改革委随即制定颁布了新的成本监审办法和成本信息公开意见,并修订颁布新的《政府制定价格成本监审办法》,其它国务院部委也加强对行业的成本和价格监管制度建设,初步构建了成本监管的法规政策体系。但成本监管的法律政策体系,需要根据实践继续完善,政府仍需加强成本监管立法,为成本监管提供法律依据。

        污水处理行业目前还没有国家层面的成本监审办法,污水处理行业的污水处理费和污水处理服务费的矛盾、污水处理行业的传统运营模式与PPP模式的不同成本构成等,影响着污水处理行业成本监审工作的连续性。为了加强污水处理的成本监审,为政府制定污水处理费和污水处理服务费提供科学依据。应尽快出台污水处理行业成本监管的高位法,并与《污水处理费征收使用管理办法》相互衔接。其中应明确污水处理费和污水处理服务费成本监审的主体,明确规定价格主管部门是污水处理成本监审的主体,明确价格主管部门的污水处理成本监审结论作为排水主管部门核定污水处理服务费的重要依据,这是科学核定污水处理服务费的要求,也是价格主管机构继续进行成本监审工作的重要法律依据。

        2.建立健全成本信息公开立法

        2015年《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(中发[2015]28号)提出要逐步建立健全成本公开制度。为了加强成本监管,需加强成本信息公开立法,建立定价机关公开成本监审报告、经营企业定期公开经营成本的长效机制与制度,推进成本信息公开透明,强化社会监督。建议在修订垄断行业成本监审办法时,增加成本信息公开的内容。将成本信息公开内化为成本监审的重点工作之一。

        3.修订完善行业成本监审办法

        国家发展改革委修订颁布《政府制定价格成本监审办法》(国家发展改革委2017年第8号),2018年1月1日正式生效。《政府制定价格成本监审办法》是成本监管最核心、最重要的制度,主要变化一是扩大了成本监审办法的适用范围,包括价格主管部门和有定价权限的其他部门;二是明确推进成本信息公开,提出政府价格主管部门应当逐步建立健全成本信息公开制度,经营者应当按照政府价格主管部门的规定公开成本,政府价格主管部门制定价格应当公开成本监审结论。因此,迫切需要根据新的制度要求,修订原先的行业成本监管办法。

        经过近十年的成本监审制度建设,部分政府定价行业已出台行业成本监审办法,如输配电、天然气、水利工程供水、有线电视、教育等成本监审办法。地方根据国家制度规定,出台了定价权限内的交通、教育、供水、污水处理、管道燃气、生活垃圾等成本监审办法。成本监审办法是各定价机关进行成本监审的指南,迫切需要依据新制度和新情况进行修订和完善。一方面做好与高位法的衔接,明确成本监审的主体,推进成本监审结果的公开,加强成本监审结果的应用。另一方面,做好与企业成本会计制度的衔接,如固定资产分类按照新的《固定资产分类与代码》(GB/T 14885-2011)进行设置,与企业的固定资产分类相互衔接。通过修订已有行业成本监管办法和出台新的行业成本监管办法,构建完整的政府定价成本监管法规政策体系,为成本监审提供法律依据。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院 高伟娜博士

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