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发达国家PPP治理特点与管制机制探讨

        2019-03-26 10:37:23 来源:

从实践和管制的效果来看,以英国、法国、美国不同类型PPP为代表的制度化进程得到了欧盟和世界银行等的高度肯定和在世界范围内的推荐。那么,为什么不同的PPP实践类型能够表现出较好的绩效,这体现了PPP怎样的治理机制与治理结构?管制又如何使得不同类型的PPP得以良性发展和演化?我们可以从中得到怎样的启示?

        一、制度经济学视角下的PPP治理机制与结构

        三个国家所拥有的相对特色的PPP制度体系是在其一定的发展背景中形成的,这个形成的过程集中体现了从“项目制”到“PPP制”的发展过程,这并不是指所有的项目都变成了PPP,而是PPP制是基于项目制而发展起来:英国从PFI私人融资项目制到政府购买类PF2制,法国从特许经营项目制开始探索双轨制的PPP制,美国从其自身市场体系发达背景中自由竞争公共项目市场到制度框架下的PPP制。无论是项目制还是PPP制,都涉及治理机制问题,正如哈特的契约理论提到,只要一组契约形成过程中和形成后存在契约的不完备性或不对等性,治理问题必然产生。三个国家分别在不同的演化路径中,从项目制走向PPP制,体现了PPP的良好绩效和自下而上的演化特点。

        治理结构上,PPP的发展动因源于上述国家在公共产品提供方面开始实践“公私部门的长期合作”,将富有远见的缔约、可信的承诺和风险缓解这几个方面充分的结合,以降低交易成本为目标,在效益上有效地解决公共产品的提供与生产中的公平与效率问题,在公私部门核心利益的关系基础上,众多的相关利益者,包括政府相关部门、项目企业、直接关联企业、社会公众、媒体、NGO等组织在一定的权力边界下参与进来,成为一个治理网络。而项目制则以相对短期契约、缺乏保障和风险自主的方式进行,对成本和效益的适应是不同的,所反应的治理结构也是不同。因此我们可以认为,PPP治理结构符合合作治理理论的核心要素:多元、自治、参与和秩序,众多的相关利益者能够发挥自身优势、提高效率、实现共同协同的目标,在制度化的框架中实现有序参与和动态发展,在这个过程中,政府治理、公司治理、项目治理等多层次创新和机制优化,异质资源以更完备的契约和信息透明进行流动和配置。

        治理机制上,PPP制的优势主要体现在创新价值的实现。不是所有的项目都要成为PPP项目才合适(事实上项目制比较完善的发达国家目前PPP项目所占的比例都较小),作为制度安排,治理机制的完善是首要的,作为PPP制基础的项目制,在发达国家已经进行了多年的治理,有相对完善的体系来保证项目的开展,PPP进一步作为一种创新,核心是创新价值的实现,这是PPP制度治理优势的特点。项目制的话语和主导权来自政府,是政府基于对财政资源的配置基础上,动员其它环境资源来实现公共服务的需求,在这个动员的过程中,政府既是社会公众的委托者也是代理者,具有强大的行政话语权,所体现的是强担保性的社会文化认同,但这种治理机制缺乏一定的整体观,如有时政府为了“大众”的利益往往会优先牺牲诸如资源生态和环境质量,导致一些公共项目的负外部性严重,或为了完成一些体现社会公平的目标而大大牺牲了效率,使得社会成本造成一定的浪费。PPP制创新价值在于公私伙伴关系能从整体性的角度应对社会所面临的复杂问题或未来需求。它首先强调的是一种“理想的制度设计”,根据设计方案制定一定的正式制度,并进行相应的合约化,然后以市场方式来寻求“匹配关系”并且保证在所制定的制度框架下可持续地保持某种匹配关系,以获得在更广泛资源支持下的优化配置,这种优化的治理机制当然也能够体现一种合作治理的集体行动文化认同,并映射到它的治理结构中。其次,PPP的创新价值是强调一种基于强信任的文化环境所沉淀的社会资本积累的结果,是非正式制度治理的体现。基于长期合约的特点,PPP中合作伙伴在合约前、中、后都会投入大量的时间进行协商,虽然最后合约仍然是不完全的以及合约执行过程中仍然面临调适的需求,但是已经具备了可行性和可承诺性,以至于一旦有争议或纠纷,依然可以延续这种基于私人安排的方式来沟通解决,而较少依赖于法律和司法的介入,法庭安排更多地成为一种背景因素而不是争端解决的中心论坛,充分沟通和信息共享大大节约了相应的交易成本。再次,PPP的创新价值是某种程度上互惠交易激励的结果,是风险治理的体现。基于资产专用性的特点,公私部门用彼此认可的互惠条件达成合作可以认为是一种互惠交易,这能够平衡交易双方的风险,违约的风险也大大降低。

        二、管制与PPP治理的平衡

        完备的管制框架包含很多要件,如独立管制机构的结构及职能、管制的制度环境、管制机构运行的基本法律框架、管制操作和解释层面法规的制定、重点的管制内容以及管制的社会参与和监督机制等等。焦点问题是:不同的PPP管制框架背后体现了怎样的管制平衡机制?一方面使得制度缺陷能够及时弥补,另一方面能够促进不同PPP组织的治理与发展。管制维度的理论视角能够提供一定的解释。美国学者莱斯特和皮奥雷认为,管制主要有两种维度],一种是分析性的,另一种是解释性的。分析性的管制维度主要针对不同的结果可以很好地理解、明确界定和相互区分的情况,管制通过具有一定的强制力和执行力的分析性方法使预期的结果得以发生。解释性的管制维度不同,因为对于创新事物如PPP制度创新,有时候可能结果是不明确的,需要先“创造出结果”并决定其特性,这时解释性的方法更加合适。以美国联邦通信委员会的运行机制为例,我们发现它大量的工作就是解决问题和解释规范构成,这是分析性方法和解释性方法配合使用的结果。

        PPP实践中的公共部门承担着“规则的制定者与执行者、公共服务的采购者和提供者、公共服务的监管者”三重角色,政府的管制职能十分显着,但是基于PPP发展的动态性和复杂性,政府面临新的管制需求的挑战,而管制需求分析以及在管理中的实践不仅仅是一个分析性过程,它更是分析和解释结合的过程。因此,前述发达国家PPP管制平衡机制蕴含着解释性和分析性相统一的过程:以问题为导向,当问题出现时,对问题进行解构与分析,得出解决问题的策略并加以强制实施,进一步带来一定的制度变迁;由于问题常常来自拥有不同背景或观点的组织,需要管制者安排合适的对话过程以识别问题,同时,在执行管制者,也会发现不是所有的管制策略和规制是一成不变的,对于可商量的,甚至是可修改制度规则的实施或应用,需要重新定位政府、企业和社会的关系和角色管制,这是一个强调解释性管制的过程,在引入大量的公共空间和对话机会时,创造歧义并利用歧义优化制度,这样做并不是摈弃了分析性管制,而是减少了分析性管制的僵化。从新制度经济学的视角来看这个分析性和解释性的过程即是自上而下和自下而上的两种途径的结合和有机联系。

        PPP是一种创新的制度安排,从解释性和分析性两种管制维度出发,我们需要考虑的是如何让解释性过程和分析性过程在管制机制设计过程中并存及平衡运作。管制的过程是可以看成是一种解释性对话的公共空间,具有相对稳定的对话对象,如PPP管制咨询委员会、PPP各专业领域项目经理、政府PPP中心成员、媒体、专家、咨询者、公众等,如前所述的英、法、美国家都十分重视此类公共空间的建设。即便如此,公共空间依然常常被压缩,这主要涉及一定的管制成本以及其相对难以度量的管制绩效特点。在管制成本上,由于管制者则常常会担心“监管俘获”(Regulatory capture)问题,担心最终的合谋或腐败,需要对管制者管制的方法手段而加以避免,同时,在开放式、不确定性空间中发展的管制的解释性活动无疑也增加了制度创新的成本,特别时在参与建设新的公共政策框架和新的协调机制时尤为凸显,此时管制者往往会延续现有特权的协议和做法,这些似“路径依赖”的现象是制度创新的障碍之一。在解释性活动中,管制的绩效也多表现为嵌入性的互动,持久性的对话以及非线性的产出,很难量化相应的管制成果,因此在解释性的维度,一方面管制的需求是显然的,但同时管制的成本和效益分析存在一定的困难。

        三、启示与讨论

        第一,我国政府对于三个P的认知上仍存在一定的偏差,如公共部门对私人部门的认知和接纳方面,来自政府部门的PPP监管者常常指出,中国的民营资本发展时间短、实力弱,要负责长周期的大型PPP项目资历不如国有企业,也不如国有企业稳定和值得信任,这是在竞争机会与公平性上的一种认知障碍,使得民营资本很难在PPP项目筹备的初期能够有机会展示自己。此外,目前我国轻于对相关国家PPP制度化背后逻辑的分析和结构问题的洞察,尤其是制度的治理和管制的协同,即发改和财政两个部门体系能够协同制度化,这是目前我国PPP制度化进程中的难点,因为在现实中这种不协同已经表现出了多种问题与困难,急需改变。

        第二,一些政府部门在引入PPP的同时依然强烈保有“项目制”的认知与思维,认为PPP项目的前提是执行项目的初始背景企业和条件,如果一些企业本身生命周期不长,或规模较小,无法在人力、物力、财力上有足够的保障,会大大影响后续项目的开展,忽略了PPP项目强调基于全生命周期的项目实施方案和VFM最佳资金使用方法的利益分配、公共目标的实现以及关系平衡,是以制度化整合体系实现的治理。由此可见,我国需要针对“项目制”和“PPP制”两者的不同治理特点来展开治理机制的设计,并进一步进行系统化和结构化的PPP整体治理框架的设计,真正实现创新的价值。

        第三,目前我国的PPP管制主要侧向于分析性的过程:财政和发改委分别从各自的问题和目标出发分析问题设立目标,用正式的行政规则和程序成为目前PPP市场上的协调手段,带来很多不协调的问题;地方政府根据自身情况和需求,做不到“透明、公正、公开”,出现了诸如给民营资本设置进入壁垒、草率上马PPP项目、监管乏力等问题。这些“条条和块块”问题,如果强化解释性角度或许能找到一定的出路:建立协调机制,并长期地保持对话和沟通,信息共享,协调彼此的管制重点;地方政府能针对PPP参与者的疑问和呼声,公正地选择对象、启动对话、维持对话、更新对话,在对话过程中鼓励产生歧义、包容歧义和解决歧义。另一方面,应该增强相关的解释性维度管制技巧,如最佳实践案例的推广和沟通没有充分发挥其理论出发点是“标杆管理”,如果单项展示和片段沟通容易让学习者陷入“盲人摸象”的局限困境难以看到PPP全局和关键点,同时由于标杆的沟通不够持续性,当标杆项目本身发生变化时无法让其相关的关注者和学习者及时了解更新。因此,我国还需要不断地认识和加强对解释性作用的理解,挖掘它的技巧,培育相关的核心能力和柔性的管制成本效益分析,最终实现管制平衡,良性地促进PPP在我国的发展。

        撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究 裘丽副教授

原文分别来自:《发达国家PPP治理特点与管制机制探讨》(裘丽),刊登于《政府管制评论》2017年第4期;《英国PPP模式管制实践中的制度贡献》(裘丽),刊登于《新视野》2017第5期,摘录于《中国社会科学文摘》2018第2期

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